加强县级行政体制管理，推进县级机构改革，对推进农村社会和经济持继发展有着重要的意义。本文旨在从分析县级机构改革存在的难题入手，探析如何顺利地推进县级政府机构改革。
一、县级政府机构改革存在的几个难题
1、职能难转变，机构难精简。由于长期受传统观念的束缚和行政干预的影响，县级机构的职能已难以适应市场经济发展和机构改革的要求。如职能不清，管理经济的机构太多，介入微观经济太深；政治管理机构庞大，社会管理力量太弱；部门中非业务机构多，业务人员偏少。从而造成：在指导农村工作方面，习惯于老做法，以行政命令代替为农服务，不愿动脑子研究探讨如何推进农村社会化服务体系建设；在对待企业上，落实企业生产经营自主权不够，对企业生产经营仍实行行政干预；有些管理部门已转为事业或行业部门，但对行政管理职能恋恋不舍。另外，县级机构中有些社会性、公益性、后勤服务性职能，一时难以从政府部门中拨离出去，职责不清，职能难转，导致机构难以精简。
2、对口设置多，撤并很困难。按照我国机构设置的一般原则，县级有的机构，上级机关一定有；上级机关设置的机构，下级机关必须相应设置。从而形成了上下对口、条块分割的县级机构系统，使县级机构在改革过程中受到各方面的牵扯。其一，有上级主管部门的干预。有些上级主管部门千方百计强调部门职能，以项目、资金等为要挟强制干预下级设置相关机构。其二，有些职能弱化的单位不愿撤并。由于地域差别和切身利益的影响，每个单位都会强调自己的重要性、合理性、必要性，不愿撤并。
3、人员超编，难以分流。近几年来，按照机构改革的要求，精减了机构和编制，由于县级政府下属单位有限，且所辖乡级单位又处最基层，分流渠道狭窄，吸纳空间小，由于思想观念的影响，加上分流的对象中专业知识型人才少，懂经济、会管理的人才更少，难以找一个适合的单位及其岗位，造成分流人员消化难。
二、顺利推进县级机构改革的几点对策
从近些年县级机构改革的实践经验来看，县级机构改革尽管面临着重重困难，但只要方式方法正确，政策配套合理，改革是定会成功的。
1、更新观念，形成合力。在经济全球化的影响下，国际市场运作的客观规律，给县级行政管理体制改革提出更多的要求，因此，必须在观念上有更大的创新。过去，县级机构改革难以取得突破性进展的一个很重要的原因，在于我们对改革的认识不足或改革的方法选择不当，从而导致机构和人员在形式上表现为简单的加减、聚散、分合变化。历史的经验和教训警示我们：一定要把改革提到革命的高度去认识，真正把改革看成是一场躲不过、避不开、非改不可的自我革命。县级机构改革涉及面广、冲击力强、工作量大。面对机构的撤并、升降和个人的进退、去留，必然有一个思想观念的转变过程，地方经济要持续发展必须与简政放权同步进行。具体地说，一要增强对机构改革的信心，树立机构必须改革，改革一定会成功的信念。二是树立竞争观念，竞争是经济和社会政治生活的活力之所在。三要树立简政放权观念，高度集权是计划经济的特征，县级机构改革的要求是转变职能、政企分开，放权于企业，还权于社会。四要彻底转变“官念”。几千年来封建思想的积淀和“走出机关好困惑，何去何从难选择”的心理，形成了一种“官本位”的意识，以官阶的高低去衡量一个人的才能、品德和水平是不合情理的。五要确立代价意识，改革是要付出代价的。只有引入代价意识，我们的改革目标才能实现。
2、突破核心，转变职能。从现实情况看，县级政府的行政管理职能主要包括政治、经济、社会、文化、教育、卫生等公共事务的管理，其管理方式主要是通过人、财、物的方式来支持的。因此，为适应经济社会发展的需要，必须建立一套职能完备、运转协调，既有利于加强宏观调控，又便于微观搞活的新机制。要从县级行政管理的特点出发，简政放权，统筹规划，加强协调和监督，强化服务职能，突出公共管理。要根据职能设置机构和事权划分原则，因地制宜地分析、分解、归并各机构现有职能，合理配置新机构的职能，使其不再交叉和重叠。将属于企业和市场的职能还归企业和市场，将服务性职能转给社会和中介组织，将乡镇的职能还给乡镇政府，加强属于政府管理的政策调控、法制监督等方面的职能，从而实现按职能定编定员，改变职能交叉重叠状况，消除机构庞大臃肿现象，理顺机构上下左右的关系。
3、双管齐下，党政事业改革同步进行。县级机构改革不可能没有阻力和风险，但是不改革就跟不上时代的步伐。因此，必须客观分析改革的主体、客体和社会关系等方面的因素，采取相应的对策和措施，积极推进改革。借鉴国外行政体制管理模式的方法和经验，“取之精华，去其糟粕”使改革少走弯路。综合来看，历次县级机构改革，都是先党政后事业，且对事业单位的触动不大，这是机构改革不彻底、效果不明显并经常出现反复的重要原因之一。不少事业单位实际上是行政机关的编外机构和附属物，精简机构时把行政机构改为事业单位，把行政人员变成事业编制，其工作职能、经费来源、干部任用等未作任何改变，机构人员明减暗不减，甚至还变相增加，事业单位成了接纳政府机关富余人员的“避风港”、“蓄水池”。因此，县级机构改革应该是看准一个、成熟一个、改革一个。为了防止事业单位的过度膨胀，避免出现人员重复分流现象，在改革中应通盘考虑，统筹规划，把事业单位的精简和撤并纳入整个机构改革方案中，从而从制度上堵住党政机关分流人员随意涌入事业单位，同时实现事业单位及人员的有计划精简，最终保证县级机构改革取得根本性成功。
4、健全制度，坚持以法定编。党的十七大指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，明确要求“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这是衡量整个机构改革成败的标尺。“编制就是法律”，这次机构改革必须同加强法制建设结合起来，做到有法可依，有法必依，这样才能使机构改革真正走出“怪圈”。要跳出这种“怪圈”，就得科学定编、严格核编、依法控编。特别是要严格依照县级政府的人口、面积、国民生产总值、财政收入等县情指标决定政府规模、机构数量、人员情况，严格控制行政管理费支出在本级政府财政支出中所占的比重，对经济发达、财政收入国民生产总值较高的县市，也要根据中央与地方政府的事权和财权划分的原则，确定机构设置、人员编制的上限，防止政府规模的随意膨胀。只有这样，才能真正扼制机构编制的再度膨胀，才能使县级机构改革目标得以实现并得到长期巩固。
5、控制人员，解决好人员分流问题。人员分流是机构改革的难点。主要原因是分流渠道狭窄，需分流人员多。因此，必须多管齐下，多方协作，整体联动，全面推进，构筑多种分流渠道。一是“退”，实行离职补偿金制度。按公务员暂行条例的有关规定，沿袭前几轮改革继续可用的一种方式，让一部分人提前离岗；二是“转”，县级政府承担的宏观调控职能是有限的，因此一些经济主管部门已经没有存在的必要。如果将这部分专业经济管理部门成建制从政府系列中分离出去，实现机构和人员的整体分流，就能有效地缓解人员分流的矛盾；三是“断”，要提倡鼓励一部分干部特别具有专长的年轻干部自谋职业，政府分期按比例给予补贴，逐步实现最后与政府脱钩；四是“下”，行政和事业单位都应在坚持定编制、定职能的前提下，对单位的领导岗位、内设中层负责人和干部职工实行双向选择，竞争上岗。五是“堵”，严格控制进人渠道，始终坚持“凡进必考”制度，把好进人关口中，待现有人员逐步减少后，再有计划地实行招考进人。
6、以人为本，积极推进社会保障体系建设。为了消除被分流人员的后顾之忧，保证人员分流的顺利实现，在实施机构改革的同时，必须积极推进社会保障制度的逐步建立和完善，扩大社会保障的覆盖面，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，建立统一健全的社会保障管理体系。改变以往只有进入行政事业单位才有保障的落后观念，树立人人平等、岗位不论贵贱的思想认识，打破重管理、轻服务的不良风尚，对各种不同单位、不同身份的职工的养老、医疗、失业、工伤等各项社会保险实行统一的社会化管理。改变长期以来的救济式的保障格局，建立起包括社会保障、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助等内容的多层次的社会保障体系，健全社会保障功能。从而，消除分流人员的后顾之忧，确保机构精简、人员分流目标的完成。
7、严肃纪律，确保机构改革顺利。机构改革的目的，是为了转变职能提高工作效率，更好更快地发展经济。在改革当中，任何机关、部门、单位及其个人必须以大局为重，以改革目标为导向，严肃机构改革纪律，确保机构改革到位。
总之，县级机构改革是一场意义深远的革命，它触及到现行体制中诸多深层次的矛盾，涉及到每个干部职工的切身利益，有阻力、有困难是在所难免的。只有按照中央、省、州的要求，一切从实际出发，实事求是，充分准备，精心组织、科学安排，就一定能排除各种阻力和困难，顺利完成县级机构改革的历史重任。
