机构编制简报
2011年第1期
桃江县机构编制委员会办公室 2011年8月25日
编者按：今年6月30日，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于重申和完善机构编制管理有关规定的通知》（湘办[2011]38号），7月27日，省委省政府又召开了全省乡镇机构改革暨机构编制工作会议，周强书记、徐守盛省长分别作了重要讲话。这“一个文件”、“两个讲话”对加强和规范机构编制管理指明了方向，提出了要求。现印发给大家，请认真学习，认真领会，认真贯彻执行。
中共 湖 南 省 委 办 公 厅
湖南 省 人 民 政 府 办 公 厅
关于重申和完善机构编制管理
有关规定的通知
（湘办〔2011〕38号）
各市州、县市区委，各市州、县市区人民政府，省直机关各单位：
加强和规范机构编制管理，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作，是全面深化改革、破除体制机制障碍、创新社会管理、推动经济社会又好又快发展的必然要求。近年来，全省各级各部门按照深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，采取多种措施加强和完善机构编制管理，做了大量的工作。但是，目前一些地方和部门在机构编制管理中不依法依规按程序办事，随意增加编制职数和安排领导干部提前离岗、退养，擅设机构、超编进人、超职数超规格配备领导干部等问题依然存在。这些问题在一定程度上影响了党政机关自身建设，影响了党和政府的形象，不利于加快深化行政管理体制改革。为严格执行中央有关机构编制管理工作的方针政策，坚定不移地贯彻落实《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）以及《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好党政机关厉行节约工作的通知》（中办发〔2011〕13号）和《中共湖南省委湖南省人民政府关于进一步加强和规范机构编制管理的通知》（湘发〔2007〕27号）精神，经省委、省人民政府同意，现就进一步重申机构编制管理纪律、完善有关管理制度通知如下：
一、严格执行机构设立调整报批程序。严格执行湘发〔2007〕27号文件规定的机构设立调整报批程序，严禁擅自设立机构或机构升格。严禁擅自高配领导职务，以此变相升格机构。今后，各市州、县市区各类机关和事业单位高配副处级以上（含副处级）领导职务的，比照新设机构或机构升格，统一报省编办按规定的程序和权限审批。对湘发〔2007〕27号文件下发以来未按规定程序报批而自行设立的各类机构，各地要认真进行清理，需保留的必须重新履行报批手续。
二、严格编制管理。对全省各级各类人员编制实行总量控制，各地不得突破上级核定的编制总额。需跨层级调整行政编制的，必须按程序报批。坚决制止、纠正和处理各地自定行政编制和政法专项编制。严格控制事业编制的使用范围，事业编制只能用于事业单位，不得用于党政机关。不得把事业编制与行政编制混合使用。
三、加强领导职数管理。省、市州、县市区新设或升格机构领导职数的管理、机关和事业单位增设领导职数以及高配领导职务的，统一由同级机构编制部门受理，按程序报批。要认真贯彻执行公务员法和《党政领导干部选拔任用工作条例》，严格按照核定的领导职数配备领导干部。严禁借领导班子换届和改革之机，超职数配备领导干部和变相增加领导职数。自本通知下发之日起，各地自行制定正在执行的领导干部划定年龄界限“退线改非”和机关工作人员提前离岗、提前退养等规定应立即停止执行，今后严禁再自行制定类似政策规定；干部由领导职务改为非领导职务，必须按照公务员法的规定，在核定的编制和职数内进行；除确因工作需要经上级机构编制部门批准实行党、政领导分设的外（如行政正职由非党人士担任），其他部门一律不得实行党、政领导分设，未经批准已经分设的，视作超配领导职数，要作出计划分期分批逐步消化到位。各地各部门已经超职数配备领导干部的，严禁在核定的职数出现空缺前再配备新的领导与非领导职务，否则新增领导干部一律不予办理列编登记和工资统发手续。
四、严禁擅自或超编招录（聘）、调任、选拔、选调、安置各类工作人员。建立健全和严格执行编制使用核准制度，各级各类机关事业单位招录（聘）、调任、选拔、选调、安置各类工作人员，须先向同级机构编制部门申报使用编制的类别、数量和岗位性质，按管理权限和规定程序核准后方可实施，否则一律不予办理列编登记手续。要加大党政机关消化超编人员工作力度，各地在本地党政机关消化超编人员工作未完成之前，严格执行省编委《关于做好我省党政机关消化超编人员工作的通知》（湘编〔2008〕6号）规定的有关自然减员空出行政编制的使用政策，参照公务员法管理事业单位考试录用计划与职位申报中有关核编工作比照该规定执行。
五、建立健全机构编制考核评估和实名制管理制度。从今年起，将机构编制管理纳入对市州政府的绩效考核，机构编制部门要配合相关部门切实抓好组织实施。要抓紧建立财政预算和编制使用、人员管理协调配合、相互约束的机制，对机构编制实行实名制管理。对擅自设立的机构，财政部门不得纳入政府预算范围、核拨经费；对擅自或超编进入的人员，组织人事部门不得办理录用、聘用（任）、调任和核定工资等手续，财政等部门不得纳入统发工资范围。
六、严格机构编制的集中统一管理。全省各级各部门要从大局出发，自觉遵守国家有关机构编制管理的法律法规，加强对机构编制工作的领导，采取具体措施，确保令行禁止。要严格执行机构编制集中统一管理原则，凡涉及职能调整和机构、编制、领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项；对有关部门和单位无专题申报、违反审批程序和制度的机构编制送审事项，机构编制部门不予受理；对未经编委、编办研究的重大机构编制问题，党委、政府不得将其列入会议议题。
七、加强机构编制的监督检查。纪检监察机关、机构编制等部门，要切实履行监督管理职责，加大机构编制监督检查力度。对擅自设立机构、超职数配备领导干部和超编招录（聘）、调任、选拔、选调、安置各类工作人员以及严重干扰机构编制审批程序和制度的行为，按照“谁批准，谁负责”的原则，由上级机构编制部门会同纪检监察机关、组织等部门按《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发〔2009〕15号）规定严肃查处。
中共湖南省委办公厅
湖南省人民政府办公厅
2011年6月30日
在全省乡镇机构改革暨机构编制
工作会议上的讲话
周 强
(2011年7月27日)
同志们：
这次会议的主要任务是，贯彻落实中央关于深化乡镇机构改革和加强机构编制工作的精神，研究部署全省乡镇机构改革和机构编制工作，加强基层政权建设，提高机构编制工作科学化水平，为科学发展、富民强省提供有力保障。刚才，守盛省长作了一个很好的报告，我完全赞成。几位地方的负责同志作了经验介绍，值得各地学习借鉴。下面，我讲四点意见：
一、进一步统一思想认识，坚决贯彻落实中央的部署要求。深化乡镇机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分，严格机构编制管理是加强党的执政能力建设和国家政权建设的一项重要基础性工作。做好乡镇机构改革和机构编制工作，对于加强和改善党对农村工作的领导，巩固党在农村的执政基础，加强基层政权建设，进一步提升“三农”工作水平，促进城乡统筹协调发展；对于深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，进一步改进干部作风，密切党群干群关系；对于服务和保障全省经济社会发展大局，推进科学发展、富民强省，具有十分重要的意义。中央对乡镇机构改革和机构编制工作高度重视。党的十七大从我国经济社会发展和改革开放战略全局出发，对加快行政理体制改革、深化农村综合改革、加强机构编制工作作出了总体部署。党的十七届二中、三中全会进一步明确，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，到2012年基本完成乡镇机构改革任务。去年10月召开的全国乡镇机构改革工作电视电话会议和今年1月召开的全国编办主任会议，对深入推进乡镇机构改革、加强机构编制工作进行了安排部署。近些年来，全省各级党委、政府及机构编制部门认真贯彻落实党中央、国务院及中央编办的部署要求，深入推进以乡镇机构改革等为重点的农村综合改革试点，切实加强和规范机构编制管理，做了大量工作，取得了显著成效。但同时也要清醒地看到，全省乡镇机构改革和编制管理工作中还存在一些突出矛盾和问题，乡镇机构改革总体进度同全国相比还有差距，机构编制需求缺口加大与机构编制管理刚性增强的矛盾日益凸显，财政供养人员总量居高不下，擅设机构、混编混岗、超编进人、超职数超规格配备领导干部等问题不同程度存在，县一级党政机关消化超编任务尤为艰巨。这些问题如果不解决好，势必影响农村改革发展，增加行政成本，加重群众负担，损害党和政府的形象。我们一定耍站在加强党的执政能力建设和政权建设的高度，立足科学发展、富民强省大局，充分认识深化乡镇机构改革、严格机构编制管理的重大意义，切实把思想和行动统一到中央的部署和要求上来，统一到省委、省政府的安排部署上来，进一步增强使命感、责任感和紧迫感，加强领导、落实责任，精心组织、科学规划，圆满完成乡镇机构改革任务，不断提高机构编制工作科学化水平。
二、深入推进乡镇机构改革，确保按期完成改革任务。乡镇机构改革是农村综合改革的重中之重，是我国政权建设固本强基的重要战略举措。我省乡镇机构改革试点从2005年开始启动，目前试点覆盖面为40％，低于全国85％的平均水平。省委、省政府提出，今年内基本完成改革任务，比中央确定的时间提早一年，现在只有不到半年时间了，时间非常紧迫，任务十分艰巨，必须加强组织领导，加大推进力度。
一是要坚持改革的正确方向。中央关于乡镇机构改革的指导思想十分明确，这就是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，按照建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的要求，以转变政府职能为核心，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会又好又快发展。我们要认真贯彻落实这一指导思想，坚持把有利于加强基层政权建设、巩固党在农村的执政基础，有利于破除制约农村改革发展的体制机制障碍、进一步解放和发展农村生产力，有利于加强社会管理和公共服务、提高广大农民群众的生活水平，作为改革的基本取向，真正改出乡镇机关和乡镇干部的新气象新面貌，增强农业农村工作的动力活力，使广大农民群众切实感受到改革带来的新变化新成效。
二是要把握改革的总体要求。根据中央要求，结合湖南实际，全省这次乡镇机构改革的总体要求是“完成四项任务、实现三个确保”。“四项任务”就是，着力推进职能转变，严格控制机构和人员编制，创新事业站所管理体制，妥善安置分流人员。“三个确保”就是，确保机构编制“只减不增”、行政编制精简10％；确保乡镇政权正常运转；确保农村社会稳定。围绕这一目标要求，全省各级党委、政府要认真贯彻落实湘办发[2010]36号文件《关于全面推进乡镇机构改革的实施意见》的精神，抓紧制定和落实改革方案，精心组织实施，明确时间节点，加快改革进度，确保按期完成改革任务。已初步完成改革任务的地方，要认真总结经验，进一步深化和完善改革；已全面推开但尚未完成改革任务的地方，要采取有效措施加快改革步伐，尽快完成改革任务；尚未全面推开的地方，要抓紧制定具体实施意见，务必在八月份全面推开。
三是要注重改革的统筹协调。乡镇机构改革涉及面广，是一项复杂的系统工程。要坚持统筹兼顾，突出重点，处理好改革发展稳定的关系，处理好改革与其他工作的关系，确保改革顺利平稳实施，确保秩序不乱、工作不断。要加强分类指导，综合考虑地区差别、发展差异，因地制宜确定改革的侧重点和突破口，不强求一个模式，不搞千篇一律。广大乡镇干部长期扎根农村，艰苦奋斗，拼搏奉献，为全省农村改革发展稳定作出了重要贡献。要真情关心爱护乡镇干部，妥善安置分流人员，帮助他们解决现实困难，不能简单地把分流人员推向社会。要加强舆论引导和思想政治工作，教育引导广大基层干部职工自觉讲政治、顾大局，正确对待个人进退去留，做到局部利益服务全局利益，个人利益服从整体利益，坚定地支持配合改革。
四是要强化改革的监督检查。要加强对各地改革进展情况的监督检查，确保改革方案实施到位。要严肃改革纪律，严禁借改革之机突击提拔干部，严防国有资产流失，上级相关部门不得违规干预乡镇机构设置、人员配备等事项。
三、切实加强机构编制工作，不断提高机构编制管理科学化水平。各级党委、政府和机构编制管理部门，要坚决贯彻落实党中央、国务院关于加强和完善机构编制管理的各项部署要求，严格执行国务院出台的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，以改革创新精神，扎实做好我省机构编制工作，不断提高机构编制管理科学化水平。
一是要深化行政管理体制改革。这是有效控制机构编制源头、遏制机构臃肿、提高行政效能的治本之策。要按照“精简、统一、效能”的原则，深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分离，切实把政府不该管的事转移出来，释放行政资源和力量，加快构建有利于科学发展的政府组织架构，推动建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。要巩固和深化省、市、县三级政府机构改革成果，积极推进省直管县体制和经济发达镇体制改革试点。要大力推进政府职责、机构和编制的法定化，建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理相衔接的协调制约机制。要加快推进长株潭试验区管理体制机制创新，积极探索具有湖南特色、体现“两型”特征、适应科学发展需要的行政管理体制改革新路子。
这里，我着重强调一下分类推进事业单位改革的问题。分类推进事业单位改革时间跨度大、涉及人员多，相比乡镇机构改革来说，矛盾更突出，任务更艰巨。今年初，中央专门出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)，6月份又召开全国分类推进事业单位改革工作座谈会，进一步明确了改革的指导思想、原则要求和目标任务。我们要严格按照中央统一部署要求，抓紧研究制定我省的实施意见及相关配套政策，细化分解任务，明确责任要求，分类指导、分业推进，分级组织、分步实施，确保改革顺利完成。当前，重点是按照政事分开、事企分开、优化结构、精简效能的原则，精心组织开展事业单位调查摸底和清理规范等基础性工作，科学确定事业单位功能和划分事业单位类别，为分类推进事业单位改革奠定基础。要严格控制事业机构设置和人员编制，改革期间原则上不再审批新的事业机构和人员编制。要坚持从实际出发，及时研究解决实施过程中出现的新情况新问题，积极稳妥推进，防止矛盾集中。
二是要坚决守住机构编制管理“红线”。加强机构编制管理，关键要守好“两条红线”，一是严格执行机构编制“三定”方案，二是严格控制机构编制总额。中央明确规定，各级行政编制总额、政法专项编制总盘子等有关编制规模都不再突破，今后一个时期不再研究从总体上新开口子增加编制的事项。这两条“红线”我们必须认真执行、牢牢守住。现在有种倾向，一说加强某项工作，就要增加机构编制，就要高配领导职务，甚至有的同志把多增加机构编制、多提拔干部当成重要政绩来看待。这种倾向必须坚决予以纠正。要深刻认识到，机构编制是重要的执政资源，关乎国家政权组织的总体布局和科学运转，加强机构编制管理，说到底是对党的事业负责，是对人民群众负责，是对历史负责。如果不负责任地增设一个机构、增加一个财政供养编制、增加一名领导职数，实质上就是加重了群众一份负担。要通过严格机构编制管理，坚决克服官僚主义、形式主义、人浮于事等现象，促进政府职能转变和干部作风转变，减少行政支出，提高行政效能，优化发展环境。
三是要科学配置机构编制资源。加强机构编制管理，一要管住、管紧，二要用足、用活，不能一管就死、一松就乱。要正确处理严格控制总量和满足事业发展需要的关系，坚持“管、控、调”相结合，进一步研究完善控制总量、盘活存量、优化结构、动态调整的有效措施和机制，科学配置现有机构编制资源，让每一个机构编制用得其所，发挥出最大效用。要在严格控制总量的前提下，区分轻重缓急，调整优化结构，注重内部挖潜，抓好余缺调剂，实现有增有减。对确需加强的极少数重点领域和关键岗位，可在现有总量内动态调整，跨行业、跨层级调剂，当前尤其要重点保证经济转型升级、社会管理创新、社会事业发展、民生保障等领域的机构编制需求。要更新管理理念，创新管理方式，更多地通过转变职能、整合机构设置、优化运行机制、提高人员素质等途径来解决人手不足的问题。要建立健全和严格执行编制使用核准制度，加快推进机构编制实名制管理，建立财政预算和编制使用、人员管理协调配合、相互约束的良性机制，促进机构编制管理工作科学化、规范化、法制化。
四是要严肃机构编制工作纪律。根据中央要求和省委常委会集体研究的意见，针对当前机构编制管理工作中存在的突出问题，这里我再重申几条纪律，主要是“四个严禁、三个一律”。“四个严禁”，即严禁擅自出台领导干部划定年龄界限“退线改非”和机关工作人员提前离岗、提前退养等政策，凡已出台的必须无条件立即停止；严禁未经批准擅自实行部门党政分设，凡已实行的要坚决予以纠正，一时难以纠正到位的要列出计划，分步落实到位；严禁借领导班子换届和改革之机超职数配备领导干部和变相增加领导职数；严禁自定行政编制、超编进人、超限额设立机构及越权审批机构。“三个一律”，即凡省编办没有研究、没有提出意见的机构编制事项，省委常委会一律不上会、不讨论、不研究；凡涉及新设或升格机构领导职数的管理、副厅级以上机关事业单位增设领导职数以及高配领导职务的，一律由省编办统一受理，按规定程序报省委常委会研究审定；凡违反机构编制工作纪律的，一律按“谁批准、谁负责”的原则，依法依纪从严查处，切实维护机构编制管理的严肃性、权威性，确保政令畅通、令行禁止。实践证明，只有党委政府态度坚决，领导干部模范带头，机构编制才能真正管得住、管得好。各级领导干部特别是党政主要领导，要进一步强化法制意识、纪律意识，带头执行机构编制管理规定，支持机构编制部门依法履职，严格按照规定的权限、限额和法定程序审批机构编制事项，不能随意开口子。各级机构编制部门要敢于坚持原则，依法履行职责，既要为党委政府加强机构编制管理把好关口、守住底线，又要为科学化解机构编制供需矛盾当好参谋、搞好服务。
四、切实加强组织领导，严格落实工作责任。乡镇机构改革、事业单位分类改革和机构编制管理工作涉及方方面面，政治性、政策性、综合性很强，面临的矛盾和压力也不小。各市州党委、政府要对本辖区的乡镇机构改革工作负总责，将其纳入重要议事日程，加强组织领导，层层落实责任，加大工作力度，确保有序推进。各级纪检监察、组织、编制、财政、人力资源和社会保障等部门要切实履行职责，密切协调配合，加强政策指导和监督检查，做好具体工作。要把加强机构编制管理工作摆在更加突出的位置，认真分析新形势新问题，采取针对性强的措施，解决当前机构编制管理中的突出矛盾和重点难题。要进一步加强部门整体联动，加强各相关部门间的沟通联系，建立信息共享机制，共同控制好机构编制和财政供养人员总量。
同志们，深入推进乡镇机构改革，全面启动事业单位分类改革，切实加强和完善机构编制管理，意义重大、责任重大、任务艰巨。我们一定要认真贯彻落实中央精神和省委、省政府部署要求，求真务实，锐意进取，扎实工作，圆满完成各项改革任务，严格依法依规做好机构编制管理工作，为全面推进“四化两型”建设，加快科学发展、富民强省提供有力保障。
在全省乡镇机构改革
暨机构编制工作会议上的讲话
徐 守 盛
(2011年7月27目)
同志们：
昨天，省委九届十三次全会讨论通过了《法治湖南建设纲要》，7月15日省政府第六次全会，总结了上半年工作，对下半年的工作已作出全面部署。现在的关键就是要狠抓落实，检验全省各级政府的履职能力尤其是执行力。召开今天这次会议，目的就在于充分调动、高效整合、科学配置编制资源，以高效的执行力，推进我省各项工作。
会上，周强同志将作重要讲话，大家要深入领会，狠抓落实。益阳市、沅江市、汉寿县、沧水铺镇、清水乡，以及洞口县将分别作典型发言和表态发言，希望各地认真学习借鉴。下面，我讲四点意见。
一、我省乡镇机构改革和机构编制工作，有力保障了经济社会又好又快发展
我省乡镇机构改革和机构编制工作，认真贯彻中央编委和省委省政府的决策部署，扎实推进改革、管理、制度和队伍建设等各项工作，较好发挥了服务大局、促进发展的重要作用。主要表现在三个方面。
一是有效推进服务政府建设。按照中央要求，我们完成了本轮省政府机构改革，实现平稳过渡。我省省级政府设置的48个工作部门，有41个与国务院机构衔接对应，与中央政府基本保持一致、上下协调，确保了政令畅通。特别是，取消、下放、转移微观管理、行政审批和评比表彰等不该管、管不好的事项70余项，集中解决职责交叉和关系不顺的问题110余项，加强涉及群众切身利益、关系国计民生的政府职责70余项，政府的公共服务职能得到强化。
二是有效促进行政效能提高。我省机构编制管理既强调纪律要求，也考虑工作实际，根据职能调整和结构优化的需要，在现有总量内实现了同层级动态调整。较改革前，省政府机构总数减少4个，精简7.7％。
三是有效服务农业、农村发展。2005年以来的农村综合改革试点工作，取得阶段性成效。下发《关于深化农村税费改革试点工作的意见》等系列文件，对乡镇职能界定、机构设置、职数配备、编制核定、分流人员安置等作出规定。试点范围在每市一县的基础上增加至每市2县，并将洞庭湖区的益阳、岳阳、常德三市整体纳入。创造的“沅江经验”，得到国务院充分肯定。试点乡镇的机构编制呈总体下降趋势，落实了中央关于确保五年内只减不增和社会稳定的两条“底线”要求。通过改革，全面落实了免征农业税、农村义务教育、“乡财县管乡用”等各项政策，在全国率先规范新型农村合作医疗体系，加强了乡镇财政、国土、安监、畜牧兽医、农技推广体系改革和建设。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，乡镇机构改革和机构编制管理中存在的问题和不足。一是乡镇机构改革进度滞后全国。截至目前，全国已经完成机构改革的乡镇共计2万多个，占乡镇总数的85％。安徽、湖北等15个省份已基本完成改革任务，三分之二以上的省份已于今年上半年完成。而我省只有46个县市区、918个乡镇进行了试点，仅占全省乡镇总数的40%。二是行政职能“体外循环”问题还比较突出，部门职责分工交叉、管理体制不顺的现象时有发生。三是机构编制管理中，仍然存在不依法依程序办事、随意增加编制职数、擅设机构、超编进入、超职数超规格配备领导干部等现象。这些问题必须引起高度重视，认真解决。
二、全面完成乡镇机构改革任务，促进农村经济发展和社会稳定
推进乡镇机构改革，事关党的路线方针政策在农村的贯彻落实，事关党和人民群众的血肉联系。各地各有关部门要切实按照《关于全面推进乡镇机构改革的实施意见》(湘办发[2010]36号)要求，立足于更好地坚持以经济建设为中心、更好地服务农村发展、更好地加强和创新社会管理，周密部署，精心组织，因地制宜，加快推进，确保年底前基本完成乡镇机构改革任务。重点抓好四个方面。
一要科学合理确定乡镇机构和人员编制。党和国家有关经济社会各个方面的决策部署、方针政策，最终都要通过乡镇一级，才能落到实处。目前乡镇机构改革不到位，条块分割还不同程度地存在，乡镇政府职能并不完整，难以在乡镇一级整合各项政策、各种渠道的资金来促进农业农村发展。也就是我们通常所说的“上面千条线，下面一根针”。如何把“千条线”穿到一根“针”上扎下来，怎样扎准、扎实、扎出效果，还需要通过改革来实现。乡镇作为我国最基层的政权组织，机构设置不可能一一对应于上级各部门，但政府的各项部署，又要有人抓、有人落实。针对农村形势深刻变化的实际，中央明确乡镇政府主要承担四项职能：一是促进经济发展，增加农民收入；二是强化公共服务，着力改善民生；三是加强社会管理，维护农村稳定；四是推进基层民主，促进农村和谐。各地要按照中央要求，立足自身实际和需要，与县乡财政管理体制、农村义务教育、基层农技推广、林权制度等各项改革紧密衔接起来，科学界定乡镇政府职责，赋予其履行职责的权力和手段。在改革中，要把握以下四点：第一，坚持以经济建设为中心。要合理调整乡镇机构和人员编制，强化乡镇政府落实中央各项政策的职能和手段，把主要精力放在促进发展上来。比如，我省县域经济还不活跃，主要原因就在于乡镇企业没有充分发展起来，有特色、有实力的企业不多，很多地方的产业还只停留在靠山吃山、靠水吃水的层次上。这次乡镇机构设置，各县(市)有一定的自主空间，一定要把活跃一方经济放在首位，一切都要围绕和服务于当地发展。这是一条总原则，必须牢牢坚持。第二，坚持扩大和优化公共服务。目前，人才、资源、资金还在加速向城镇聚集，如不采取积极措施，有可能继续拉大城乡差距。乡镇的机构设置和编制配备，就是要适应农业、农村发展和农民生活水平提高的新形势，满足城乡基本公共服务均等化需要。第三，坚持因地制宜。我省各地情况千差万别，湖区、山区的资源特色、发展基础、民风民俗各有不同。机构设置和编制安排，不可能强求一律。各地要从实际出发，综合资源、人口、面积、发展水平、财力保障、社会管理现状等因素，通盘考虑乡镇党政机构、事业站所的规模和设置，努力构建符合自身需要的组织结构和运行方式。第四，坚持严格管理。认真落实乡镇人员编制的总量和实名制管理，严把人员进口，严格控制财政供养人员规模，坚决守住乡镇机构编制和实有人员“只减不增”的底线。
二要深化事业站所改革。乡镇事业站所普遍存在管理体制不顺、运行机制不活、服务能力不强、工作人员积极性不高等问题，改革势在必行。深化事业站所改革，不是简单地减人、减机构、甩包袱，而是为了增强服务“三农”的能力。第一，理顺管理体制。要按照权责一致，事权与人权、财权相匹配的原则，着眼于有利农村发展、有利农民增收和保证乡镇履责能力，实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制，也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的管理体制。对一些人口多、经济规模大、社会发展水平高的发达乡镇，要研究下放与经济发展、城镇管理、人民生活密切相关，可由乡镇行使的行政管理权，并赋予相应财力，增强其发展能力。第二，推进分类改革。按照区别对待、该加强的切实加强、该放开的彻底放开的要求，实现公益性机构和经营性组织的彻底分离，并加强公益性站所的财政保障，明确职责范围，强化考核管理，提高农村公共服务水平。当前。要重点加强农业公共服务能力建设，力争3年内在全省普遍建立健全乡镇或县(市、区)区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机制。第三，坚持社会化运作。各地要加强规范管理，扶持农村社会服务组织和农民专业合作社发展。特别是要重点培育一批示范性农村合作组织，支持合作组织承担国家涉农项目和开展资金、技术互助合作，推进合作组织的农产品与超市、连锁店对接。要通过农村“经济能人”来领办合作组织，带领和组织农民抓生产、搞加工、闯市场，把产前、产中、产后连起来，形成产业竞争优势。
三要加强农村社会管理和服务。乡镇机构改革的目的，就是要激发乡镇工作活力，更好地服务农业、农村和农民。这就要求我们在乡镇机构改革中，坚持寓管理于服务，推动管理和服务创新。第一，增强服务能力。乡镇作为我国政府序列的最基层一级政府，相应的服务职能必须具备。精简乡镇人员和编制，是为了集中人力、物力更好地提供公共服务。例如，金融、邮政、水管等服务，在部分乡镇就还存在盲点、存在空白。这些最基本的服务，直接与老百姓的生活紧密相关，必须抓紧配备。省政府已作出决定，为推进金融机构全覆盖空白乡镇，对今年新设的65个乡镇金融机构，每个机构补助20万元。第二，推进政务公开。把农民群众普遍关心、涉及切身利益的问题作为镇务、村务公开的重点，把各项强农惠农政策明明白白送进农家，让群众了解政策有哪些、标准是多少、发放程序如何。特别是村务公开，要采取行之有效的措施，重点公开村级财务、项目资金、民政资金等内容。第三，转变服务方式。这些年来，一些乡镇在转变服务方式上，作了许多有益探索。比如，为农民群众办事办证提供“一站式”服务，实行代理制度、承诺办理时限等，要认真总结推广。要着眼促进农民增收，创新服务形式，真正解决服务缺位的问题。农民增收致富的形式多样，需要我们提供的服务也不一样。必须把服务落实到具体项目上，做到农民要什么服务，政府就有什么服务。要想农民所想，急农民所急，帮农民所需。例如农民培训服务，去年，我省转移农村劳动力1320万人，劳务总收入达到1200亿元，农民工资性收入对增收的贡献率达到50％以上。但是，我省农村劳务输出质量仍然不高，亟需根据我省外出务工人员的流向、行业、领域，整合现有教育资源，为农民提供有针对性的职业培训。第四，科学使用涉农资金。目前，支农资金比较多，但来源渠道比较分散，使用效果不明显，还一定程度上造成资金浪费。对于涉资金，县、乡两级要按照“性质不变、渠道不乱、分别管理、各记其功”的原则，握紧拳头、集中财力，力争分批、分步办成一些农民看得见、摸得着、得实惠的实事，在点上取得成效后，再连点、成线、扩面，引导和带动更多昀社会资本投向“三农”。
四要稳妥推进人员分流安置。人员分流安置涉及干部的切身利益，必须依法按政策稳妥推进，确保农村社会大局稳定。首先，摸清底子。对改革所涉及人员的数量、编制性质、年龄结构、工作年限、家庭就业状况等情况，要调查清楚、登记造册，据此制定人员分流安置方案、匡算改革分流成本。对县直部门垂直管理的站所，要一并纳入改革范围，统筹考虑实施。其次，科学制定方案。严格按照中央和省里政策文件要求，结合本地实际科学制定人员分流安置方案。比如分流比例，省里规定公益性事业人员编制与乡镇机关行政编制按1.2：1的比例配备，这是宏观控制指标，由县里统筹把握和落实，具体到乡镇、到站所，就要考虑乡镇和站所的实有人数，合理确定。再如分流人员的经济补偿，要在综合考虑财政状况、物价波动、分流人数等实际情况的基础上，在同一县(市、区)内务求统一标准，防止引发攀比。第三，坚持有序改革、有情操作。既要坚持公开公平公正，严格按政策办事，又要坚持以人为本，有情操作，妥善对待各类分流人员，切实落实相关政策待遇。要关心爱护分流人员，按规定及时足额给予经济补偿，并缴纳社保费用；要搞好技能培训，帮助分流人员自主创业和市场择业，决不能简单地向社会一推了之。第四，深入做好思想政治工作。分流人员从“单位人”变成“社会人”，难免有想法、有情绪。对此，要多理解、多做思想工作。特别是在分流安置过渡期间，要及时掌握思想动态，共同想办法、共渡难关。
三、切实加强机构编制保障，满足“四化两型”建设的需要
机构编制工作是建设“四化两型”、“四个湖南”和“四个政府”的重要基础性工作。各级各部门一定要站在战略和全局高度，把严格控制机构编制作为一项长期任务，推进机构编制工作的科学化、规范化、法制化，科学配置编制资源，努力使有限的编制资源发挥最好的效益。
一要严格依法按程序管理机构编制。依法，就是各级各部门要严格遵守、认真执行法律规定，实施机构编制管理。各级备部门一定要严格按照《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(国务院486号令)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字[2007]2号)、《中共湖南省委湖南省人民政府关于进一步加强和规范机构编制管理的通知》(湘发[2007]27号)和两办最近下发的《关于重申和完善机构编制管理有关规定的通知》(湘办[2011]38号)所规定的审批权限，按程序办理机构编制有关事项。必须按规定对机构编制实行集中统一管理，不得随意提高机构级别，不得超数配备领导干部，不得违规提高干部职级待遇，不得变相增加领导职数。各级组织和编制部门要顶住压力、严格把关、守住底线，为党委政府站好岗。同时，要对各地核定的编制和领导职数先行调查摸底，对超编超职数的地方下达年度消化任务，明确回归时限，为规范化管理奠定基础。按程序，就是要坚持“集体研究，一支笔审批”的原则，按有关规定和程序决定机构编制事项。各级领导都不得为分管单位的机构、编制、职数打招呼、批条子。对未经编委、编办研究的重大机构编制问题，党委、政府不得列入会议议题，须由上级决定的不得越权擅自审批，研究配备干部必须在核定的职数内。要加大监督检查力度，对发现的问题要严肃处理对管理不力的地方，要坚决问责。
二要科学配置和利用编制资源。从我省来看，目前的编制资源基本能适应经济社会发展与政府履职的需要。下一步，要围绕“四化两型”建设，加强编制工作的战略性研究，坚持向深化改革要编制、向科学管理要编制、向提高效率要编制，实现编制资源的科学配置和高效利用。第一，要确保职有其编。在总量控制的前提下，坚持有减有增，对编制实行动态调整，整合重组职责弱化、任务减少的机构，把调减收回的编制用到关键环节，保障重点领域、重点部门、重点工作。当然，我们说保障重点，对编制进行动态调整，前提是总量上绝对不能突破。第二，要实现编尽其用。一方面要挖潜。通过改革管理体制、减少管理层级、综舍设置机构、完善运行机制、提高人员素质、推进“四个分开”等措施，从源头上压缩机构编制需求，实现以最少的编制资源发挥最大的效益。另一方面要提高效能。在现有机构编制总量范围内，进一步提高政府效能，优化发展环境，着力解决机构重叠、职责交叉、权责脱节、政出多门等问题，杜绝“有人无事做，有事无人做”的现象。第三，要做到用得其所。编制是用来管人、管钱、管事的总龙头、总开关，管好了就能产生更大的效益。要通过科学设置和高效利用，促使每个部门、每个公务员都自觉履职、高效履职，最大程度发挥效能效用，不断增强编制工作的制度效益，发挥编制设置的导向性作用，在全社会形成“人尽其才，才尽其用”良好氛围。
三要严格执行机构编制工作纪律。目前，我省机构编制管理秩序总体上是好的，但也存在“条条干预”、擅设机构、混编混岗、超编进人、超职数超规格配备干部、通过高配领导职务等方式变相升格机构、自行划定年龄实行领导干部“实改非”等突出问题。今年，中央编办明确要求，各级行政编制总额、政法专项编制总盘子等有关编制规模都不再突破，今后一个时期不再研究从总体上新开口子增加编制的事项。我省决定从今年起，对全省各级行政编制以及财政供养人员、领导职数总量实行“零增长”管理。这一决定符合我省发展现状。我省财政是个“吃饭都不够”的财政，去年一般预算支出达到2702亿，支大于收近1700亿。与此同时，我省财政供养人员总量居高不下，去年由财政拨款供养的事业单位人员就超过150万。每年新增的财政收入，连“养人”都不够，还谈什么谋发展、搞建设?必须坚持勤俭办一切事情，坚持锱铢必较，从严控制编制，从源头上降低行政成本，减轻财政和人民群众的负担。第一，要严格执行“三定”方案。不得自行增加或调整职能，部门之间对职责划分有异议、确需进行调整和增减的，应当协商解决，并报同级机构编制部门备案；协商不一致的，应由机构编制部门提出意见后，报同级党委、政府决定。我们要按照程序来，要为省委站好岗；政府定不了的，再向省委报告集体研究讨论。不能动不动就要求成立一个领导小组，搞一个办公室，动不动就要机构、要编制。我再次重申，凡部门自行调整、增加、减少的职能，一律无效。第二，要完善约束机制。当务之急是建立财政预算和进人的约束机制，对机构编制实行实名制管理。对擅设机构、超编进人、超职数配备干部的，组织(人事)部门不得办理录用、聘用(任)、调任手续，不得核定工资，财政部门不得纳入统发工资范围。对擅自增设的机构，财政部门不得纳入政府预算范围、核拨经费，银行不得开设账户。这个关卡一定要把住把严。第三，要加强监督检查。纪检监察、组织、编制等部门，要密切配合，形成合力，动真格、出实招、见实效，坚决依法查办违法违纪违规案件。
四、严格落实责任，确保圆满完成乡镇机构革和机构编制工作任务
今年上半年，我省克服历史罕见的严重干旱、煤电紧张以及早涝急转等不利因素影响，实现“时间过半、任务过半”。下半年，影响经济运行的不稳定因素比较多，要完成乡镇机构改革和机构编制工作任务，必须加强组织领导，狠抓责任落实，敢于动真碰硬，形成齐抓共管的工作格局。
一要讲政治顾大局。乡镇机构改革和机构编制管理工作，政策性强、涉及面广、任务重、影响大。特别是今年要完成全省剩下60％的乡镇机构改革，必须慎之又慎，既要完成改革任务，又要促进一方经济发展。这里我强调三个方面：第一，要领导有力。这两项工作直接涉及具体利益调整。领导的决心大，领导敢担责任，领导亲自研究解决实际问题，才能排除一切干扰，在规定时间内完成改革任务，实现机构编制“零增长”等各项目标。从今年起，机构编制工作将作为一项重要指标，列入市州政府绩效评估范围。第二，要团结干事。推进乡镇机构改革和加强机构编制管理，仅靠编办的力量远远不够，各级各部门一定要增强大局意识，主动配合、支持各级机构编制部门履行职责，形成强大工作合力。第三，要令行禁止。各级各部门要讲政治、守纪律，认真执行省委省政府有关乡镇机构改革和机构编制工作的决策部署，有序推进各项工作。要特别强调的是，这次乡镇机构改革的责任重点在县市区，是对县市区党委、政府执政能力的重要考验，也是对各级领导干部化解矛盾、应对复杂局面能力的重要考验。各级各部门和领导干部一定要作好充分准备，扎实有序推进，确保社会大局和谐稳定。第四，要公平配置公共资源。无论是乡镇机构改革，还是编制工作，都是对公共资源和权力的再次分配，必须坚持公共资源为人民服务，坚决防止公共权力、公共资源异化为部门和个人资源，甚至异化为拉选票、谋私利的手段和筹码。乡镇机构等各项改革和机构编制工作，务必把公开透明放在首位，主动接受相关部门，以及群众、社会的监督，确保公共资源配置到最需要的地方。
二要坚持求真务实。乡镇机构改革和机构编制管理来不得半点马虎，必须做细做实，分级组织、分步推进。要深入调研、缜密思考、反复权衡、集体研究，因地制宜确定改革的具体要求、方法和步骤，不搞“一刀切”，做到条块结合、上下协调。制定出来的方案要严格按程序报批，层层把关。要不折不扣地按批复的方案操作，不曲解、不变通、不走样。对机构编制事项，要坚持集体决策、民主决策，确保科学合理。要加强督促检查，对乡镇机构改革、消化超编人员等重点工作，要根据任务要求和时间表及时督促和调度，确保稳步扎实推进。
三要关心基层干部。目前，我省乡镇工作手段缺乏，权责不对等，“有限权力、无限责任”的问题比较突出，特别是有些乡镇保运转还非常困难，干部工作条件还较差，待遇也较低，必须多方面支持基层干部开展工作，关心爱护基层干部。第一，要从政治上关心。畅通从基层选拔使用干部的“快捷通道”，进一步增强基层干部干事创业的动力。第二，要从工作上关注。切实加强教育培训，进一步提升基层干部适应新形势、新要求的工作能力。严格控制对乡镇的“一票否决”，加强公共财政体系建设，保障乡镇工作经费和公共服务经费。第三，要从生活上关爱。建立健全基层干部谈心谈话制，经常开展给基层困难干部送温暖活动，减少他们的后顾之忧。
四要加强机构编制队伍建设。各级机构编制部门要坚决贯彻中央精神，抓好理论和业务学习，全方位提高干部队伍的政策理论水平和工作能力，发挥好参谋、把关、协调、监督的职能作用。要注重实践锻炼，创新管理办法和手段，着力破解改革和管理中存在的深层次问题。要加强规章制度建设，提高工作的规范化水平，切实提高工作质量和效率。，要加强作风建设和廉政建设，敢于坚持原则，严格依法办事，提高乡镇机构改革和机构编制工作的公信度。
同志们，乡镇机构改革和机构编制工作，社会高度关注，人民群众寄予厚望。我们一定要认真贯彻党中央、国务院精神，按照省委省政府决策部署，高标准、高质量、按进度完成各项任务，为实现“十二五”良好开局提供有力保障。
